加快统筹立法和立法创新 促进生态文明建设进程

一、生态文明背景下环境与资源保护立法的成就与挑战

    从1979 年颁布的环境保护法（试行）算起，我国的环境与资源保护立法已走过了近40 年历程，其迅猛的发展速度以及展现出的生机活力，令世人瞩目。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，通过了包括环境保护法在内的约30 部法律，涵盖综合类、污染防治类、资源和生态类立法，形成了涉及宪法和宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七大法律部门相关法律规范，由法律、行政法规、地方性法规、规章、司法解释等多层级规范性法律文件共同组成的环境与资源保护法律体系已经基本形成。

    2012 年，党的十八大提出生态文明理念以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。“用制度保护生态环境”“绿色化”等新观念开始发挥作用，以2014 年修订的“史上最严”环境保护法为龙头，陆续出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等一批重要政策性文件，生态文明体制改革与制度建设迅速展开，开创了生态文明法制建设的新时代。

    与此同时，生态文明相关领域立法与生态文明体制改革也面临新的挑战。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家，并将“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求作为完善中国特色社会主义法律体系的重要方面。在这一崭新的历史际遇和时代背景之下，我们迫切需要统筹考虑生态文明体制改革与制度建设的理念、原则、目标和要求，重新审视当前环境与资源保护立法质量，以期为切实构建完整、协调、科学的生态文明建设法律保障体系，充分发挥生态文明领域立法对改革的引领和推动作用奠定坚实基础。

二、立法作为生态文明法治体系重要环节存在的突出问题

    总体而言，鉴于我国的法律体系特征和快速发展的生态文明建设实践，当

前的生态文明法制建设明显滞后于生态文明改革进程。突出表现在，由于生态文明建设的与时俱进，围绕生态文明理念的法制体系的顶层设计尚不明确，虽然环境保护法率先修改通过，但相关法律法规的配套修订、优先次序和渐进完善等尚不系统。作为生态文明法治体系中的重要环节，当下的环境与资源保护立法主要存在以下三个方面的问题。

    （一）立法的完整性不足
    一是当前的法律保障体系与生态文明建设要求还有相当差距。《生态文明体制改革总体方案》提出了八方面重大制度设计，指明了生态文明法治的前进方向和建设重点。但是，其中的许多规定“牵一发而动全身”，涉及对现有诸多涉及资源环境的宪法性、民事、行政、刑事法律制度的修正、扩展、整合乃至重构，是一项宏大的系统工程。具体到自然资源资产产权、国土空间开发保护、应对气候变化等领域，基础性法律尚不健全；空间规划、自然保护、生物多样性保护等领域，立法层级还较低。同时，针对目前跨行政区的区域性、流域性资源环境问题难点，包括污染综合防治与资源综合管理，自然保护地和国家公园体制，生态产品及服务的权属、范围与价值化，生态补偿等，都缺少必要的法律指导和可操作的制度安排。可见，当前立法的制度供给对生态文明体制改革和建设的指引、规范和支撑显著不足，法律保障体系的全面构建任重道远。

    二是一些重要制度的法律规定还不够全面，难以满足实践需要。生态红线、生态补偿、主体功能区划、生态环境损害赔偿等制度虽然已经在环境保护法等法律中有了一些宣誓性、原则性规定，但仍然缺乏全面系统的法律规范和相应的配套规定，其效力的有效发挥受到制约。在一些情况下，法律的制定者希望把细化法律规定的任务推给行政法规，而行政法规相关规定的细化又被推给了部门规章，而较为详细的部门规章往往带有浓厚的部门利益色彩，直接影响到生态文明体制改革的整体性和协同性。事实上，由于立法的缺漏，司法解释也承担了相当程度的“造法”功能，其正当性与合理性也受到质疑。

     三是许多实践中发挥重要作用的制度还停留在政策层面。近些年来，生态文明建设领域许多大刀阔斧的改革主要是依靠政策率先推进的，并通过试点积累经验，比如当前热火朝天的环境保护督察。这种政策驱动型改革的优势在于，不经繁琐的立法程序，可以高效、便利、灵活和迅速地回应社会需求。但是，由于政策制定较难平衡各方利益、转型期的政策导向和重点并无共识、政策施行无法确保社会秩序重建的渐进性等原因，其弊端和局限也已开始显现，因而迫切需要回到法治的轨道上来。

   （二）立法的协调性不足

    一是应当在同一条款或立法中进行整体性、协同性设计的法律制度由于部门利益等原因被不同法律及条款切割，导致制度碎片化现象严重。比如在生态保护方面，物种保护和栖息地保护分离，动物保护和植物保护分开，陆生动（植）物保护和水生动（植）物保护分割。

    二是在不同法律法规中，规划、标准、监测、评价、许可等方面法律制度的交叉重叠现象较为突出，增加了立法成本和行政负担。比如除建设项目环境影响评价制度之外，不同立法进程还发展出建设项目的防洪评价、水土保持评价、节能评价、节水评价等一系列实际上完全可以纳入同一评价体系的制度，这就导致相应建设项目的负责人重复进行一系列技术论证，反复接受不同行政部门的审查批准。

    三是不同立法中的法律制度之间存在冲突之处，制约了法律效果的整体发挥。比如在水环境保护方面，一系列实质上相同或相近的制度被分别纳入水法的水资源保护和水污染防治法的水污染防治两个体系之中，这就导致在流域综合规划、水资源保护规划与流域水污染防治规划的制定，水功能区与水环境功能区的划定，水体纳污能力指标与水体水环境容量和总量指标的设置等事项上由于负责部门的不同而问题不断。这些冲突有可能在目前分别开展的水污染防治法和水法修改进程中被不断固化。

   （三）立法的科学性不足

    一是针对过程管控和责任追究的制度设计不足。在当前的立法中，一方面，规划、评价、许可等源头性制度往往承担着替代监管的功能，规范过程管控的专门性法律制度缺失。比如，生产者责任延伸这一核心制度至今尚未在循环经济领域全面建立。另一方面，责任追究与权利救济是一体两面的关系，前者针对加害人，后者针对受害人。目前的资源环境法律责任体系不够系统完整，责任追究不能严格到位。比如，生态破坏的侵权责任需要完善，环境行政公益诉讼制度也有待建立。

    二是聚焦正当程序和保障措施的法律规定欠缺。在当前的立法中，有关部门的行政措施和方式与其行政职能和责任时常不相匹配，环境保护与资源利用的标准、评价、监测等重要内容的制定权限、修正程序、实施步骤等往往缺乏必要规范，法律的权威性受到极大损害。与此同时，由于立法机关在行政管理体制改革、人力资源配置和公共财政预算安排方面缺乏必要的权力，很多立法确立的法律制度缺少与之相符合的执行机构、人员配备和经费支持，其可操作性大打折扣。

    三是强化市场调控和社会治理的法律制度较少。在当前的立法中，以行政规划、行政许可、行政检查、行政强制等为主的行政管制型制度仍占据核心地位。在市场调控领域，财政、税费、价格、信贷、产业、贸易等方面的制度和措施还比较零散，公益性与商业性自然资源产权规则与运营机制尚不健全，环境税、资源税费等制度在调节环境与资源利用行为方面的作用极为有限。由于多方面原因，在排污总量控制和用水总量控制制度有待完善的情形下，部分地方的排污权、水权交易试点运行状况并不理想。而在社会治理领域，确认、维护、救济公众环境权益的法律制度还不太系统，信息公开和公众参与的深度、广度及程序性安排有待提升，社会监督和意见反馈渠道并不畅通。在不少情况下上访、求助媒体等仍是影响政府及其有关部门决策的重要途径。

三、通过加强统筹立法推进生态文明建设的若干建议

    在刚刚结束的十二届全国人大五次会议上，张德江委员长在总结全国人大常委会工作时提出了统筹立法的成绩及重要性。面向生态文明立法领域存在的显著问题，加强统筹立法及立法创新是解决问题的关键。具体而言，包括如下几方面的建议。

   （一）完善人大主导立法的体制机制

    党的十八届四中全会提出要“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015 年修改的立法法第51条也规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用”。为此，我们需要做好以下几点。

    一是坚持党对立法工作的领导。这主要表现为党中央制定大政方针，把握政治方向，确立指导思想，审批立法规划，适时提出重大立法建议项目，对立法涉及的重大疑难问题作出决策，而不是直接介入立法过程，影响立法程序。在此基础上，应当树立“党规严于国法，国法高于党规”的正确认识，建立依规治党与依法治国统筹协调的体制机制，强化党规国法“互联互通”，把党中央的战略决策以法律形式固定下来。比如，可以在进一步修改环境保护法的同时，启动党内环境保护制度的制定，规定各省级党委和政府的环境保护责任并进行定期考核,考核结果报中组部以作为干部使用任命的依据或者参考。

    二是制定顺应时代发展的立法规划。以《2030 年可持续发展议程》和《中国落实2030 年可持续发展议程国别方案》为依据，使生态文明建设与可持续发展议程有机统一，制定相互协同的《生态文明建设法治规划纲要》（以下简称《纲要》），提出到2030 年保障生态文明和可持续发展目标的立法设想和法律实施方案，并在此基础上，制定第十三届全国人大常委会立法规划有关生态文明建设的相关部分，在系统设计下开展生态文明法制建设进程，对相关立法进行统筹制定和修订。

    对于列入十二届全国人大常委会立法规划但尚未完成的任务，如制定土壤污染防治法、海洋基本法、核安全法，修改水污染防治法、森林法、矿山安全法、矿产资源法、标准化法等，建议继续列入。此外，以《纲要》为指导，将制定能源基本法、应对气候变化法、天然气法、危险化学品环境管理法、流域综合管理法、自然保护法、环境损害赔偿法，修改循环经济促进法、电力法、煤炭法等列入下届全国人大常委会五年规划。为此，应当建立立法项目调整、立法进度评价和立法滞后情况说明等机制加以保障。

    三是细化公众参与立法的制度安排。立法法第5 条确立了民主立法的基本原则，但还缺少全面的制度安排。比如，明确公众参与贯穿立法项目征集、论证、立项、起草，立法草案形成、征求意见、审议，立法后评估、清理等各环节；借助网上听证、微博微信、立法联系点工作人员上门等征求意见方式，拓宽公众参与立法的途径；通过提供立法参考材料、召开专题宣讲会等方式帮助公众完整、准确、通俗地理解立法必要性、可行性、拟解决问题、可能风险等内容，强化立法信息公开力度 ；对代表性建议以及争议较大的焦点条款，进行针对性的说明和解释，搭建起公众意见反馈平台。所有这些都要求有立法权的人大及时制定法律规范，努力提高公众参与立法的法治化程度，有利于形成更广泛的共识以顺利推动改革进程。

   （二）创新回应改革和实践需求的立法模式

   “在法治下推进改革，在改革中完善法律。”立足丰富多彩和相互促进的法律与改革实践，在与当前立法体制机制大体不相冲突的前提下，进一步协调改革与立法关系，我们可以在以下几个层面寻求生态文明立法模式的创新。

    一是形成央地立法的协同互动模式。比如在生态保护领域，可以考虑优先制定综合框架性的自然保护区域法，重点规定保护地的功能定位、管理体制、核心制度和法律责任等基本内容。接下来，针对不同类型自然保护地（包括国家公园）的特点制定相应的管理条例，并以行政法规的形式固定。必要时应当制定地方性法规细化特定自然保护地的治理措施，逐步搭建起完整的立法体系框架，最终实现生态保护的良法善治。需要注意到，在中央层面立法缺位时，地方人大应当严格依据法定权限，审慎进行先行先试，通过提高地方（特别是设区的市）立法能力建设，总结地方立法及其运行的经验教训，为中央统一立法创造有利条件。在这方面，已出台的《云南省国家公园管理条例》就是一个很好的案例。

    二是尝试区域性流域性立法模式。比如在特定区域建立合作起草法案机制，由相关省市立法机关联合起草地方性法规、地方政府规章, 经过协调论证后, 将成熟的草案分别提交各自的立法机关表决通过。这就要求各省市立法机关建立立法会商机制, 协调确定各地在协同发展中的立法规划和计划, 并确立统一的标准、原则和规则。对于某些符合条件的法规或规章, 可以采取政府购买公共服务的方式, 由专家学者对立法项目进行联合调研, 并起草立法草案, 再提请各省市的人大或政府审议。需要注意的是，为了保障区域协同发展, 实现立法协调和统一, 特定区域的省市还应在跟踪评价的基础上, 建立立法定期清理制度。在这方面，《京津冀人大立法项目协同办法》的颁布是一个很好的尝试。

    三是探索环境法典模式。通过法典编纂，有助于实现众多环境与资源保护立法之间的相互关联、融合与衔接，使得相关法律制度配置更加合理、运行更加流畅、实施更加有效。总体来看，当前编纂环境法典有两种主要思路。一种是以可持续发展与生态文明建设为核心，将资源环境保护与经济社会发展有机结合，在各污染防治和自然资源管理法律的基础上编纂综合性的环境法典；另一种是适当放宽对法典模式“概念明确、内容完整、结构清晰、逻辑严密”的过多要求，在现行污染防治法律的基础上编纂以污染防治为主要内容的环境法典。至于哪种思路更加合理还没有定论。由此，可以考虑把编纂环境法典纳入全国人大常委会五年规划中第三类的立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，尽早开展前期研究论证工作。

   （三）综合施策保障立法的有序运行

   “法立，有犯而必施 ；令出，唯行而不返。”生态文明立法不能仅当静止的摆设，只有在动态的实施、运行和修改中才能焕发出生命力。应当认识到，我国当前生态文明法治理念还不够深入人心，有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法，以及在环境领域保护让位于增长、领导凌驾于法律之上等现象屡见不鲜。对此，我们需要在以下几个方面作出努力。

    一是逐步提升生态文明推进方式的法治化程度。首先，当改革举措在形式上面临法律障碍时，应优先通过法律发现、法律解释、法律论证等法律方法在法律体系内部寻求解决，努力实现法律效果与社会效果的统一；其次，立足立法法第13 条关于暂时调整或者暂时停止法律部分适用的规定，效仿自贸区改革，研究制定“中国（福建）国家生态文明试验区条例”等特别立法，努力保障地方综合性改革试验的开展 ；再次，考虑制定改革促进法，将其定位为宪法性法律，重点规范包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等环节在内的中央改革决策程序，试点选择、反馈和评估制度，决策实施机制与失职追究机制等重要内容。

    二是强化生态文明立法的实施机制。在执法环节，加快建立综合、高效、协调的有利于生态文明建设的大部制体制。健全党政同责、一岗双责、失职追责的机制。完善资源环境监管部门依法履职的全方位监督体制和保障机制。提倡行政协议、行政指导等柔性执法措施。加强基层环境执法队伍、环境应急处置救援队伍等能力建设。在司法环节，立足生态环境保护案件特点，理性构建专门化审判机制、机构和程序。健全环境行政执法与刑事司法衔接机制，建立环境行政公益诉讼制度，完善生态环境损害鉴定评估和赔偿制度，加快环境案例指导制度建设。在守法环节，引导各级党政机关领导干部带头学法、尊法、守法、用法。推进环境宣传教育的制度化、法治化。完善环境信息公开制度，健全举报人奖励和保护机制，切实维护公众知情权、参与权和获得救济权。积极保障环保社团和志愿者的合法权益。

    三是促进相关领域立法的“绿色化”。为了化解相关领域立法对生态文明立法运行造成的冲击，尽力避免其效能减损，使得有利于环境与资源保护的法律制度和措施在各个领域都持续不断地发挥其应有作用，应当坚持将生态文明建设和可持续发展的理念、原则和规则及时有效地融入七大部门法的制定和修改过程中。刚通过不久的民法总则第9 条确立的“生态环境保护原则”就是一个鲜活的实例。在当前，将生态文明建设和环境权写入宪法已成为一项重大使命。

（王毅，全国人大常委会委员、全国人大教育科学文化卫生委员会委员，中国科学院科技战略咨询研究院副院长；程多威，中国科学院科技战略咨询研究院博士后）

来源：《中国人大》2017年第9期：第19-22页，由《中国人大》和作者授权刊载。

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